Budżet na obronę cywilną. Kto ma podjąć uchwałę, co muszą zrobić samorządy?

Ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej, która weszła w życie 1 stycznia br., ustala m.in. zasady finansowania zadań, które ten akt prawny nakłada na jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy określają przy tym dodatkowe obowiązki i nadają specjalne uprawnienia organom wykonawczym i stanowiącym JST, m.in. wprowadzają wyraźny nakaz podejmowania uchwał przez radę na wniosek burmistrza, dają możliwość przekazywania dotacji ściśle określonym podmiotom oraz pozwalają wykorzystywać na omawiane cele środki z rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe.

Źródła finansowania obejmują środki z budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, a także ze spółek Skarbu Państwa. Taki system ma zapewnić stabilne i przewidywalne finansowanie działań na rzecz bezpieczeństwa obywateli.

Jakie obowiązki ma dla rada gminy?

W myśl art. 10 ust. 2 u.o.l.o.c. „Do zadań rady gminy należy uchwalanie w budżecie gminy, na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) środków finansowych przewidzianych do realizacji zadań własnych w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej”. Analogiczne przepisy dotyczą:

• powiatu (zgodnie z art. 11 ust. 2 u.o.l.o.c. zadaniem rady powiatu jest uchwalenie odpowiednich środków na wniosek starosty) i
• sejmiku województwa (w myśl art. 12 ust. 2 u.o.l.o.c. „do zadań sejmiku województwa należy uchwalanie w budżecie województwa, na wniosek marszałka działającego w imieniu zarządu województwa, środków finansowych przewidzianych do realizacji zadań własnych w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej”).

Z konstrukcji przytoczonych przepisów wynika obligatoryjny nakaz ujmowania w uchwałach budżetowych (na wniosek organów wykonawczych jednostek samorządowych) środków finansowych z przeznaczeniem na realizację zadań własnych w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej. Oznacza to również, że samorządy muszą zapewnić finansowanie zadań własnych objętych ustawą poprzez ujęcie środków w budżetach w każdym roku budżetowym.

Powyższe przepisy można kwalifikować jako przepisy kompetencyjne, bowiem wyznaczają zarówno rolę organów wykonawczych – jako tych, które przedstawiają organom stanowiącym projekty aktów związanych z gospodarką finansową zawierające wydatki na ww. zadania, jak i rolę organów stanowiących – które mają przyjąć zapisy budżetowe w omawianym zakresie przedmiotowym.

Warto zwrócić uwagę, że w trakcie prac w podkomisji specjalnej nieco doprecyzowano brzmienie przepisów u.o.l.o.c. W pierwotnej wersji projektu art. 10 brzmiał bowiem: „Do zadań rady gminy należy (…) uchwalanie w budżecie gminy środków finansowych niezbędnych do realizacji zadań własnych w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej”. Jak jednak zauważył poseł Bartosz Romowicz (Polska 2050–TD), takie brzmienie przepisu dawałoby w domyśle możliwość zgłaszania zmian przez radnych. A więc stałoby w sprzeczności z art. 233 ustawy o finansach publicznych, w myśl którego jedynym uprawnionym do złożenia propozycji zmian w budżecie czy uchwalenia budżetu jest organ wykonawczy, czyli odpowiednio zarząd powiatu, zarząd województwa i wójt bądź prezydent miasta. Ostatecznie nie ma wątpliwości, że zmianę musi zgłosić wójt, a rada ją uchwala.

Czy rada gminy może wprowadzić poprawki do budżetu na obronę cywilną?

Jednak czy rada może wprowadzić poprawki do propozycji wójta, np. zmienić wnioskowaną kwotę? Obecnie regionalne izby obrachunkowe przyjmują, że możliwości ingerowania przez radę gminy w projekt uchwały przedłożony przez wójta są ograniczone. Należy zauważyć, że wójt gminy, przedkładając projekt, korzysta ze swojej ustawowej prerogatywy. Rada gminy zasadniczo ma możliwość dwojakiego zachowania się:

• może projekt przyjąć w całości bez poprawek bądź
• może projekt odrzucić w całości lub w części.

Nie ma jednak możliwości modyfikacji projektu przedłożonego przez wójta według własnego uznania.

Warto dodać, że w przypadku naruszenia zasad przyjmowania planu wydatków w budżecie, wójt ma prawo do złożenia skargi do organu nadzoru, jakim jest RIO. Pojawiają się też zdania odmienne.

Artykuł 154 u.o.l.o.c. stanowi zaś, że finansowanie zadań ochrony ludności i obrony cywilnej na poziomie gminy, powiatu i samorządu województwa planuje się w ramach budżetów odpowiednio gmin, powiatów i samorządów województw. Planowanie budżetowe musi oczywiście uwzględniać spektrum zadań własnych w kontekście odpowiednich podziałek klasyfikacji budżetowej określonej przepisami rozporządzenia z 2 marca 2010 r. ministra finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych.

Co zawiera ustawa o ochronie ludności?

Ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej określa m.in.:

• zadania ochrony ludności i obrony cywilnej;
• organy i podmioty realizujące zadania;
• zasady planowania ochrony ludności i obrony cywilnej;
• zasady funkcjonowania systemów wykrywania zagrożeń oraz powiadamiania, ostrzegania i alarmowania o zagrożeniach;
• zasady użytkowania i ewidencjonowania oraz warunki techniczne obiektów zbiorowej ochrony;
• zasady funkcjonowania i organizację obrony cywilnej oraz sposób powoływania personelu do niej;
• finansowanie ochrony ludności i obrony cywilnej.

Jednym z głównych realizatorów określonych w ustawie zadań są jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa nadała im status organów ochrony ludności. W myśl art. 9 ust. 1 u.o.l.o.c. organami ochrony ludności są: terytorialne organy ochrony ludności, w tym wójt (odpowiednio burmistrz, prezydent miasta, starosta, wojewoda, minister właściwy do spraw wewnętrznych) oraz pozostałe organy ochrony ludności, w tym marszałek województwa, minister kierujący działem administracji rządowej, któremu podlegają lub przez którego są nadzorowane podmioty ochrony ludności oraz organy obsługiwane przez te podmioty.

Na co można wydać pieniądze na obronę cywilną?

W myśl art. 152 u.o.l.o.c wydatki przeznacza się na finansowanie lub dofinansowanie organów ochrony ludności i podmiotów ochrony ludności w zakresie realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej, w tym na zadania o charakterze obronnym Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności na:

• tworzenie i utrzymanie zasobów ochrony ludności, w tym rozwój krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, ochotniczych straży pożarnych i podmiotów ochrony ludności;
• zakupy i modernizację sprzętu, w tym sprzętu teleinformatycznego;
• budowę i utrzymanie baz magazynowych;
• budowę, modernizację i remont infrastruktury związanej z ochroną ludności i obroną cywilną, w tym budowli ochronnych;
• szkolenia i edukację.

Źródła finansowania i rodzaje wydatków, które będą musiały finansować JST, określają regulacje rozdziału 11 u.o.l.o.c. Wynika z nich, że zasadniczym założeniem jest finansowanie zadań z budżetu centralnego. Jednoznacznie stanowi o tym art. 152 u.o.l.o.c., w myśl którego „koszty na realizację zadań określonych w ustawie są pokrywane w ramach środków będących w dyspozycji właściwych dysponentów części budżetu państwa”.

Możliwość skorzystania z rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe

Istotną dla samorządów regulację zawiera art. 154 ust. 2 u.o.l.o.c. Pozwala on na finansowanie zadań objętych ustawą z rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe. Chodzi o rezerwę, o której mowa w art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym (dalej: u.z.k.). Ta rezerwa ma zapewnić środki na finansowanie zadań związanych z przeciwdziałaniem skutkom sytuacji kryzysowych i usuwaniem tychże skutków. Przypomnijmy, że zgodnie z tym przepisem w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości nie mniejszej niż 0,5 proc. wydatków budżetu JST, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu.

Umożliwienie finansowania zadań z zakresu ochrony ludności środkami rezerwy celowej to „wyłom” od ogólnych zasad wydatkowania środków tej specjalnej rezerwy. Przypomnijmy, że regionalne izby obrachunkowe restrykcyjnie podchodzą do możliwości wykorzystywania pieniędzy z tej rezerwy, co jest uzasadnione jej specyfiką. Jak bowiem podkreślano dotąd w orzecznictwie sądowym regionalnych izb obrachunkowych oraz sądów administracyjnych, istota rezerwy na zarządzanie kryzysowe jest związana z wydatkami nieprzewidzianymi, nieplanowanymi, które mogą powstać w sytuacji kryzysowej będącej następstwem określonych zagrożeń. W stanowiskach i orzeczeniach podkreślano dotąd, że chociaż zarządzanie kryzysowe polega m.in. na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, nie oznacza to, iż ze środków przeznaczonych w rezerwie na ten cel można dokonywać wydatków bez względu na okoliczności. Środki planowane w rezerwach mają zabezpieczyć nagłe, nieprzewidziane wydatki.

WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 6 maja 2015 r. (sygn. akt II SA/Go 220/15) wskazał m.in.: „Sytuacje zagrożenia, do których odnoszą się przepisy ustawy o zarządzaniu kryzysowym, mogą wystąpić w sposób nagły i nieprzewidziany. Organ wykonawczy gminy w okresie całego roku budżetowego winien mieć zapewnione realne możliwości wykonania obowiązków nałożonych nań ustawą o zarządzaniu kryzysowym”.

Możliwość skorzystania przez samorząd ze specjalnych środków wydaje się dobrym rozwiązaniem z punktu widzenia samorządów, które nie zawsze są w stanie wydać te pieniądze w trakcie roku budżetowego – w efekcie pozostają one często „zamrożone”.

Dotacje celowe na zadania własne i zlecone w ramach obrony cywilnej

W kolejnych przepisach art. 154 u.o.l.o.c. ustawodawca wprowadził dwa odrębne rodzaje dotacji celowych na zadania ustawowe. Są to:

• dotacje celowe na zadania własne jednostki – w myśl art. 154 ust. 3 u.o.l.o.c. na finansowanie albo dofinansowanie zadań własnych z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej jednostki samorządu terytorialnego otrzymują środki w formie dotacji celowej z budżetu państwa;
• dotacje celowe na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej – zgodnie z art. 154 ust. 4 u.s.g. na finansowanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej jednostki samorządu terytorialnego otrzymują z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań.
• dotacje celowe będą przekazywane samorządom przez wojewodów. W przypadku dotacji na zadania własne ustawodawca przewidział, że procentowy udział dotacji celowej w kosztach realizowanego zadania reguluje zawarta umowa. Wartość dotacji celowej może wynosić do 100 proc. kosztów zadania (art. 154 ust. 6 u.o.l.c.).

Zwrot i rozliczanie dotacji przez JST

Do rozliczania dotacji stosowane będą przepisy ustawy o finansach publicznych. Organem odwoławczym od decyzji w sprawie zwrotu środków dotacji w części, w jakiej zostały one niewykorzystane, pobrane nienależnie, pobrane w nadmiernej wysokości lub wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, jest minister właściwy do spraw wewnętrznych (art. 154 u.o.l.o.c. ust. 7 i 8).

Z art. 251 u.f.p. wynika m.in., że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4 (terminy te ustalają rozporządzenia wykonawcze – przyp. red.).

W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

Z kolei z art. 252 u.f.p. wynika m.in., że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

• wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
• pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji.

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej.

Obrona cywilna- dotacje dla OSP i nie tylko

Ustawa daje JST nie tylko możliwość uzyskiwania dotacji z budżetu – będą one mogły także same udzielać takiego wsparcia innym. W myśl art. 153 u.o.l.o.c. organy ochrony ludności mogą, w ramach swojej właściwości, udzielać podmiotom ochrony ludności dotacji celowych na realizację zadań ochrony ludności i obrony cywilnej. Zasady otrzymywania i rozliczania tych dotacji celowych również określa ustawa o finansach publicznych.

W przypadku wydawanych przez wojewodów decyzji w sprawie zwrotu tych środków w części, w jakiej zostały one niewykorzystane, pobrane nienależnie, pobrane w nadmiernej wysokości lub wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, organem odwoławczym jest minister właściwy do spraw wewnętrznych.

Warto zauważyć, że przywołany przepis umożliwia finansowanie zadań w postaci dotacji celowych dokonywanych przez podmioty o statusie organów ochrony ludności.

Kto jest organem ochrony ludności?

Kategorię „organy ochrony ludności” określa przywołany na wstępie art. 9 u.o.l.o.c. Kategoria „podmioty ochrony ludności” ma również własną definicję. Zamknięty katalog podmiotów o statusie ochrony ludności zawiera art. 17 ustawy. Z jego treści wynika w szczególności, że są nimi:

• jednostki organizacyjne Państwowej Straży Pożarnej;
• ochotnicze straże pożarne;
• gminne zawodowe straże pożarne;
• straże gminne;
• jednostki organizacyjne pomocy społecznej;
• podmioty lecznicze prowadzące szpitale;
• podmioty uprawnione do wykonywania zadań ochrony dóbr kultury określone w: ustawie z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawie z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. z 2022 r. poz. 2393), ustawie z 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz.U. z 2022 r. poz. 385), ustawie z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2024 r. poz. 87).

Dotacje mogą być przeznaczone jednak wyłącznie na cele realizacji ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej.

Podsumowanie

Podsumowując, ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej w sposób kompleksowy reguluje różne aspekty związane z zapewnieniem bezpieczeństwa ludności w różnych sytuacjach zagrożenia. Korzystnym rozwiązaniem jest przede wszystkim zewnętrzna forma finansowania zadań własnych i zleconych w formie dotacji przekazywanych przez wojewodów, co zapewne zwolni samorządy z konieczności ponoszenia wydatków z własnych środków na podane cele.

Źródła finansowania obrony cywilnej

Program Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej. Podstawowym dokumentem regulującym finansowanie zadań ochrony ludności i obrony cywilnej będzie Program Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej – wynika z założeń u.o.l.o.c. Ma go opracować minister właściwy do spraw wewnętrznych. Projekt programu będzie uzgadniany z ministrem obrony narodowej, przewodniczącym Komitetu do spraw Pożytku Publicznego i opiniowany m.in. przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Określi sposób finansowania tych zadań ze środków będących w dyspozycji właściwych dysponentów części budżetu państwa.

Fundusz Modernizacji Bezpieczeństwa Publicznego i Ochrony Ludności. Środki z tego funduszu mogą być przeznaczane m.in. na uzupełnienie finansowania zadań ochrony ludności i obrony cywilnej, realizację zadań inwestycyjnych w jednostkach administracji samorządowej i rządowej.

• Dotacje celowe z budżetu państwa. Zgodnie z u.o.l.o.c. na finansowanie zadań ochrony ludności i obrony cywilnej przeznacza się co roku środki w wysokości nie niższej niż 0,3 proc. PKB. W ramach tego limitu 0,15 proc. PKB jest wydzielane na zadania o charakterze obronnym.

• Budżety gmin, powiatów i województw. Finansowanie zadań ochrony ludności i obrony cywilnej na poziomie samorządu gminy, powiatu i województwa planuje się w ramach ich budżetów.

• Rezerwa celowa na zarządzanie kryzysowe. Ma zapewnić środki na finansowanie zadań związanych z przeciwdziałaniem skutkom sytuacji kryzysowych i ich usuwaniem.

• Środki spółek Skarbu Państwa i JST. Spółki z udziałem Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i państwowych osób prawnych mogą przeznaczać corocznie na Fundusz Modernizacji Bezpieczeństwa Publicznego i Ochrony Ludności do 0,3 proc. zysków netto za rok poprzedni.

Opr. JP